“携手共赢”——公私合作模式(PPP)研究与思考

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长期以来,国有企业或地方政府一直是我国基础设施建设的主导者,最主要的建设资金是财政支出和政府预算外支出。具体而言,地方政府长期依赖于“土地征收——土地出让金收入——城区规划建设——土地增值——进一步的土地征收和出让”这一预算外“土地财政”的收支循环所带来的资金流入。然而,此种资金获取方法在提供基础设施的同时造成了大量的政府债务。
随着我国经济发展步入“新常态”,国家深入推进财税体制改革、土地制度改革和城镇化改革等一系列改革措施,这些措施将会带来旺盛的基础设施需求。根据中国社科院发表的《中国城市发展报告(2012)》中的初步测算,未来20年内,至少需要40-50万亿基础建设投入才能促成4-5亿农村人口市民化。
这一庞大的公共基础设施投资将大部分由公共服务供给能力较弱的基层政府主导完成。城镇化改革对基层政府的公共设施和服务的提供能力、管理能力、运营效率及有效融资能力提出严峻挑战。
在“新常态”和体制改革的大背景下,PPP模式受到了国家的大力支持和鼓励,成为基础设施投资的重要改革方向。
 
 
一、什么是PPP?
PPP,是Public-Private-Partnership的缩写,政府与社会资本合作模式,指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。它是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
根据财政部发布的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》(76号文)(以下简称“财政部76号文”),目前PPP模式主要用于城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。
PPP模式可以大致分为外包类、特许经营类和私有化类。其中,特许经营类正是我国大力推广的ppp模式。在特许经营类里,社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分工作,通过使用者付费,及必要的政府付费获得合理投资回报。 
由于PPP具体运作模式种类多,适用方向和范围不一,因此具体PPP项目在选择运作模式时通常会遇到无从选择或选择结果不匹配的情况。在综合了各运作模式的特点区别后,这里给出了以问题树的方式解决PPP运作模式选择问题。
采用PPP模式所投资的基础设施项目通常称为PPP项目,由于社会资本对项目投资的介入,PPP项目的投资收益往往是社会资本最为关心的问题。PPP项目的收入来源主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费,由项目自身经营属性所决定。
 
PPP模式问题树选择法(图1)  数据来源:博雅金融
 
PPP项目收益机制分类表(图2)    数据来源:博雅金融
 
二、PPP的优势及政策如何?
1、PPP优势显现
与传统基础建设投资(即地方政府融资平台模式)相比,PPP具有明显的优势,主要体现在下述三点:
(1)PPP模式有利于缓解地方政府债务压力,降低系统性风险。
由于PPP模式的核心在于公私合作,此模式下的基础设施投资将不纳入地方政府负债。在政府付费的PPP模式下,地方政府的一次性资本投入也被转化为整个项目合同期的固定支出,缓解了地方政府的债务压力。
(2)PPP模式可以最大化所有关联方利益,达到共赢效果。
在PPP的投融资方式下,政府部门和私营企业共同参与项目建设和运营,可以发挥各自优势,充分利用有限资源,双方通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。
(3)有利于促进公共设施和服务提供效率的提升。
PPP模式注重社会资本的参与,通过市场化的方式提高资源的配置和使用效率,可以在运营管理上实现优势互补,使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。
 
我国主要PPP政策法规表(图3)      数据来源:博雅金融
 
2、多方位政策支持
在这一系列背景和优势下,国家也为PPP模式发展提供更加广阔和便利的舞台。
近几年来,国家为推广PPP模式,大力出台相关政策,强力支持和推进PPP模式的发展。据不完全统计,截至目前,中央及各部委共发布PPP相关法律和政策法规超过80多部(包括各自发布和联合发布)。其中,中央新修订法律4部,国务院发布20部政策法规,发改委发布13部,财政部发布20部等。这一系列举措表达了政府对PPP模式在中国发展的强烈信心和坚持意愿。同时,这些政策法规也将引导中国PPP模式的发展从“无统一案例、无标准模式、无法规可循”的三无状态逐步走向“合法、合规、合理”的成熟模式。
 
三、PPP的市场状况
随着国家对PPP模式大力支持和推广,各地方政府也纷纷响应国家政策,积极开发和促进PPP项目的申报与落实。
由于PPP项目众多,为促进PPP市场科学、规范和可持续发展,2016年2月29日,财政部发布了《财政部PPP平台项目库信息平台》。这不仅对《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)等政策的具体落实,更对促进PPP领域的健康发展具有举足轻重的作用。
根据财政部公开信息,截至2016年1月31日,按照《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》(财金[2105]166号)要求,经各省级财政部门对全国上报的9,283个项目进行审核,6,997个纳入财政部PPP综合信息平台项目库,总投资需求81,322亿元。
按照《操作指南》确定的PPP项目全生命周期包括识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段,已进入执行阶段的财政部示范项目66个,约占财政部示范项目总数的30%,处于采购阶段的财政部示范项目38个,约占财政部示范项目总数的16%。
1、中西部地区热情度高,发达地区需求较少。
按项目数排序,贵州、山东、四川、河南、新疆位居前五名,分别为1,492个、974个、734个、590个、453个,合计占入库项目总数的60.6%;按投资需求排序,贵州、云南、河南、江苏、辽宁位居前五名,分别为9,162亿、7,527亿、7,035亿、4,651亿、3,911亿元,合计占入库项目总投资需求的51.3%。
从数量和投资额上可以看出,我国PPP项目的空间分布很不均匀,多集中在我国西部(西北和西南地区)。进一步看,欠发达省份(如贵州省)和边远地区(如新疆)对PPP的热情程度高,投资需求大;而经济发达地区(如上海)则对PPP的需求较少。
 
全国PPP项目地区分布图(图4)      数据来源:财政部、博雅金融
 
全国PPP项目需求地区分布图(图5)      数据来源:财政部、博雅金融
 
2、市政工程和轨道交通是PPP模式使用的主要领域
PPP项目库的行业划分,共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。
从数量上看,市政工程以1828个项目数(占比26.1%)领跑其他行业。其次是生态建设和环境保护行业(以下简称“生态环保”),共978个项目,占比14%。交通运输和片区开发排名第三和第四。前四个行业项目数合计占入库项目总数的57.7%。市政工程行业之所以排在第一位,是因为市政工程涵盖范围广:包括地下综合管廊、供热、供电、燃气、园林绿化、垃圾处理、旧城改造、产业园等众多领域。
从投资需求上看,交通运输行业超越市政工程,排名第一位,达22,341亿元。市政工程以20,611亿元,仅次于第二位。第三、第四位分别是片区开发和保障性安居工程。交通运输之所以能够在投资需求上超越市政工程,原因主要体现在两方面:一是交通运输单个项目投资额巨大,特别是轨道交通;二是交通运输行业在项目的数量上也排名靠前,仅次于市政工程和生态环保。
综合上述,可以看出市政工程和交通运输两个行业的项目数量和投资需求占全国总数的比例大,尤其是投资需求方面,两个行业合计占比52.82%,超过总数的一半。这说明了,PPP在基础设施领域发挥了积极作用,其应用方式也被各地政府广泛接受和使用。
 
                                          全国PPP项目行业分布(图6)                                       全国PPP项目投资需求行业分布(图7)    数据来源:财政部、博雅金融
 
3、使用者付费机制较受欢迎,其余机制发展前景巨大。
对入库项目按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等三种回报机制统计,使用者付费项目3,338个,投资需求3.4万亿元,分别占总项目数和总投资需求的47.7%和42.3%。这表明使用者付费回报机制的PPP项目仍是项目库的主流模式,也多受推崇。
从另一角度看,虽然相对使用者付费项目,政府付费和可行性缺口补助项目的数量和投资需求较少,但也表明后两者在未来的发展前景巨大,相信未来将会有更多的政府付费和可行性缺口补助项目的出现,其所占比例也会逐渐增多。
 
全国PPP项目回报机制分布图(图8)      数据来源:财政部、博雅金融
 
四、案例分析
1、北京地铁4号线
(1)项目概况
北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干之一,南起丰台区南四环公益西桥,途经西城区,北至海淀区安河桥北,线路全长28.2公里,车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元,于2004年8月正式开工,2009年9月28日通车试运营,目前日均客流量已超过100万。
(2)PPP运作模式
4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分:A部分为洞体、车站等土建工程,投资额约为107亿元,约占项目总投资的70%,由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责;B部分为车辆、信号等设备部分,投资额约为46亿元,约占项目总投资的30%,由PPP项目公司北京京港地铁有限公司(简称“京港地铁”)负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。
4号线项目竣工验收后,京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。
30年特许经营期结束后,京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给四号线公司。
 
地铁4号线PPP模式(图9)      数据来源:发改委、博雅金融
 
地铁4号线PPP法律结构(图10)      数据来源:发改委、博雅金融
 
(3)回报机制
4号线运营票价实行政府定价管理,实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此,项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据,同时建立了测算票价的调整机制。
以测算票价为基础,特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制,构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平,市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平,特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。
 
地铁4号线PPP回报结构(图11)      数据来源:发改委、博雅金融
 
(4)总结
北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目,有效缓解了当时北京市政府投资压力,实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破,形成同业激励的格局,促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析,4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功,项目实施效果良好。
 
 
五、PPP的风险分析
虽然PPP模式相较于传统模式有着巨大的优势,但也存在着不可忽视的风险。PPP模式参与者众多、建设期及运营期限长等特点,决定了项目风险识别是项目成功运行的关键要素之一。以下对几个对项目有较大影响的风险予以分析。
1、政策风险
政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化,就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的,不应该出现官僚主义现象,人为的干扰应是最少的,否则,合作各方均会受到损失。PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明,政府政策的不连续性,变化过于频繁,政策风险使私营合作方难以预料与防范。
2、政府信用风险
政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。政府的信用承诺直接关系到项目的成败,为了使PPP项目能够成功实施,政府应作出履约保证。政府部门要不断提升在社会公众心目中的信用度,从而增加私人投资者参与设施项目的积极性。
3、金融风险
(1)利率风险
利率风险是指PPP项目在运作的过程中,因为利率的变动导致项目收益减少的风险。在PPP模式中,由于政府以特许权的方式介入,项目未来的市场状况相对比较清晰,项目具有比较稳定及清晰的现金流预测。因此PPP项目公司可以根据未来现金流预测,采用利率掉期、期权等工具来降低利率风险。
(2)汇率风险
汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值,也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值,降低项目的投资回报。
4、技术风险
技术风险直接与项目实际建设与运营相联系,技术风险应由私营合作方承担。私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期,因此私营合作方最为关注运营成本的降低,运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报,这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设,以减少日后的运营成本。
5、财务风险
财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息,从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产,造成PPP模式应用的失败。私营合作方可能独自承担此类风险,如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保,则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
6、营运风险
营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报,因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中,由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响,项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。
7、市场风险
市场风险是指由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求发生变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。为保证稳定市场,项目公司应当与一个或多个项目产品或服务接受者签订长期协议。通过长期购买协议,应该保证项目运营后的收入至少足以弥补项目的建设成本和融资成本。
8、不可抗力风险
不可抗力风险是指合同一方无法控制,在签订合同前无法合理防范,情况发生时,又无法回避或克服的事件或情况,如自然灾害或事故、战争、禁运等。
 
 
六、社会资金态度如何?
社会资金在PPP模式中指的是除了政府资金和项目公司资金以外参与PPP项目的其他各类资金,包括但不限于银行资金、资管计划资金、保险资金和私募基金资金等。自2014年PPP模式在我国兴起,国家也出台各项政策控制项目风险,以吸引大量社会资金进入。然而,虽然国家大力支持,但社会资本对PPP模式一直保持谨慎参与的态度,尤其是金融机构资金。这主要是由于PPP项目大多周期长,金融机构对PPP项目的稳定现金流有严格的要求所致。具体而言,社会资本对参与PPP模式的审慎行为主要是基于以下几个方面的考虑:
1、信息不对称
由于PPP项目大多为政府基础设施建设类型,因此PPP项目往往具有建设工程量大、资金需求量大和周期长的特点。在这样的背景下,投资的不确定性会增加,因此金融机构等投资机构往往需要大量的信息以便有效控制投资风险。然而,在实际操作的过程中,确实存在投资机构收集的信息不全面、投资机构与项目公司信息不对称的各种现象。在这个情况下,投资机构大多选择缓慢推进PPP项目的合作。
2、投资收益不确定
纵观PPP在中国的发展历史,可以发现PPP项目的投资回报受到国家政策和行业规章制度的影响较深。在这样的背景下,投资回报存在巨大不确定性,将会造成投资收益远远低于预期的情况出现,甚至直接造成PPP项目提前终止。如此,政府决策的失误将转化为社会资金的风险,造成的损失由社会资金承担。另一方面,投资机构也担心政府关于PPP项目的履约能力和意愿,即上述提及的政府信用风险。
这些问题导致投资机构承担的风险增加,延缓了投资机构参与PPP项目的脚步。
3、资金流动性
由于PPP项目周期较长、资金量大,投资机构参与PPP将会面临较长的融资周期。然而投资机构的资金产品往往期限相对较短,因此容易造成投资机构的资金周期与PPP的周期不匹配的现象出现。这种期限错配的风险同时引起了投资机构的资金流动性风险,因此降低了投资机构参与PPP的积极度。
4、创新能力
由于PPP项目与以往的借贷项目不同,原先对借贷项目的筛选、投资和风控机制对PPP项目适用性低,因此需要投资机构在准确把握PPP需求的基础上,综合流动性、盈利性、风险性等指标进行创新式改变和设计金融服务,在满足投资机构自身发展的同时适应PPP项目。这无形中增加了投资机构参与PPP项目的难度。
综上所述,社会资金介入PPP项目主要关注于项目的收益和风险两个方面,而后者的影响相对更大。降低项目风险和打消社会资金的有关顾虑将是引入社会资金的最重要也是最有效的手段。
 
七、结论
我国政府高度重视基础设施投资,为了促进投资,提高投资的质量和效益,我国政府特别强调和推广PPP模式,因为PPP模式不仅有助于增加有质量和效益的投资,特别是基础设施投资,扩大总需求,同时有利于推动供给侧的结构改革,促进简政放权,破除垄断,便利市场准入,激发市场活力。
虽然我国大力推行基础设施建设PPP模式,全国PPP项目众多,但具体操作实施和落地的项目占比不高,很多社会资本仍然抱持谨慎、观望态度,由此可见PPP模式在中国发展还需面临诸多挑战。未来,如何合理构建PPP操作模式吸引更多社会资本进入、如何降低政府信用风险、如何建设更加公开和透明的市场环境等一系列问题是PPP长远发展必须面临和解决的。
随着一系列法律法规和指导意见的制定和扩充,PPP模式在中国的发展前景将会逐步明朗清晰。